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【普法学习】新法新政下民办学校的定位与治理

阅读次数:194 作者:master 发布时间:2018-12-04

作者简介:董圣足,上海市教科院民办教育研究所所长,研究员。

  根据中央有关对民办学校实施分类管理改革的决策部署,继2015年12月27日修订《教育法》《高等教育法》,取消举办营利性教育禁止性规定之后,2016年11月7日全国人大常委会作出修改《民办教育促进法》的决定(以下统称“新法”),确立了对民办学校实施营利性与非营利性分类管理的法律构架。为了更好促进和规范民办教育健康发展,2016年12月29日,国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》(简称“30条意见”);同日,中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》。与此同时,教育部会同相关部门联合颁布了《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。以上有关民办教育的法律制度及系列政策文件(以下统称“新政”)的集中颁布出台,彰显了党和国家对民办教育改革发展的亲切关怀和高度重视,是新时期民办教育宏观治理制度的重大创新,必将促进和推动我国民办教育事业在新的征程上取得新的发展。

  当前,根据国家层面的授权和要求,各地正在紧锣密鼓进行深入调查研究,以期在2017年9月1日新法生效前,制定出台地方层面的实施意见及相关配套措施。在这个过程中,广大民办学校举办者及办学者不应消极观望,而应深入组织学习新法新政,密切关注和跟进各地针对学校的新制、新规及新策。未来一个时期,院校层面要顺应宏观制度和外部环境的变化,尽快对自身定位及治理机制作出战略性和适应性调整。

 

一、立足当前,着眼长远,稳妥选择学校法人类型

  法人类属不清,导致各项政策难以落实,被认为是制约民办教育健康发展的头号顽症。为了从源头上破解长期钳制我国民办教育改革发展的系列瓶颈,新法新政立足基本国情,对接国际惯例,对民办学校按是否要求取得办学收益,在立法上划分为营利性法人和非营利性法人两大类型,在行政管理上实行不同规制措施,并针对两类学校采取有差别的扶持政策。新法新政总的导向是,鼓励引导公益性办学,在财政资助、税收优惠、用地划拨等方面,对非营利性民办学校作了更加有力的政策安排,重点扶持非营利性民办学校优先发展;同时,新法新政也对营利性民办学校收费定价、薪酬激励和收益分配等作出了更加符合市场特点的政策性规定,以推动营利性学校高水平有特色发展。

  按照新法第十九条规定,“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”。同时,依据全国人大常委会有关民促法修改的决定,对于2016年11月7日前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,其终止时的财产依法进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑此前出资、取得合理回报情况以及办学效益等因素,给予出资者相应补偿或奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;而选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。

  虽然新法没有要求现有学校必须在多长时间内作出“法人类型”选择,但自2017年9月1日新法生效之日起,现有出资人要求取得合理回报的学校,如果不转设为营利性学校,则必须依据新法决定,修改学校章程,明确不再(也不能)取得合理回报等重大事项后,继续维持“非营利性”办学。显然,这对于现有以投资(出资)为价值取向的各级各类民办学校举办者而言将会是一个“艰难的抉择”。在这样的背景下,对于现有民办学校举办者而言,如何选择学校法人类型,成为一个需要深入思考、仔细论证和慎重决策的重大命题。

  诚然,从法理和政策层面分析,在新法新政框架下,选择非营利办学,对于新办学校的举办者(出资人)意味着要放弃产权及合理回报(对存量学校,新法授权地方通过补偿或奖励措施加以处置),但同时学校则可兼有各种体制优势及政策便利,获得政府和社会精神及物质上的双重激励,从而能够促进学校更好更快发展。选择营利性办学,无疑可以享有比较完全的剩余索取权及剩余控制权,依法实现自主办学、灵活经营,有利于办出特色、办出水平,但对于不同学段的民办学校而言,同时也可能会面临政策激励减弱、办学成本攀升和市场竞争力下降等不利因素。当然,除了选择非营利或营利这两条道路外,现有部分学校举办者还可以依据章程规定事项,根据自身的预期及愿望,选择转型发展(如从学历教育转向非学历教育)或退出办学领域(终止清算),也许不失是一个战略转移,但教育资产的专用性也会造成高昂的沉没成本和机会成本,因为教育用地不得改变使用功能,教学行政用房及设施设备都不太容易处置。

  综上所述,当前和今后一个时期对于广大举办者而言,需要在深入学习领会新法新政精神实质基础上,综合考虑各种内外部因素,顺应大势、着眼长远,权衡利弊、扬长避短,理性作出学校法人类型的选择,从而确保所办学校能够在不同办学道路上各自定位、各得其所、各美其美。

 

二、面向市场,对焦需求,更好调适自身发展定位

  党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“实现发展成果更多更公平惠及全体人民,必须加快社会事业改革,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,努力为社会提供多样化服务,更好满足人民需求。”这次,新法新政集中颁布出台,有一个基本动因或者说初衷,就是要通过分类管理,落实优惠政策,扶需扶特、扶优扶强,促进两类学校根据各自不同的定位,办出特色、办出水平,更好满足人民群众日益多样化的选择性教育需求。尤其是国务院“30条意见”,专门针对分类后民办学校办学定位问题作了具体部署,明确提出要积极引导民办学校服务社会需求,更新办学理念,深化教育教学改革,创新办学模式,加强内涵建设,提高办学质量。

  根据政策的导引,作为我国教育事业的重要增长点和促进教育改革的重要力量,未来一个时期,顺应教育供给侧结构性改革大趋势,各类民办学校都要坚持面向市场办学,紧跟需求变化,调整和优化自身定位,从而赢得竞争主动权和发展制高点。首先,鉴于学前教育阶段资源短缺局面短期内难以改变,尤其是广大农村地区学前三年普及任务还很艰巨,虽然一些城市可以适度发展更加优质的幼儿教育,但总体上民办幼儿园还应以提供普惠性学前教育服务为主,以帮助政府缓解“入园难、入园贵”问题,同时在办园过程中务必要坚持科学保教,防止和纠正“小学化”现象。

其次,鉴于新法明确禁止义务教育阶段转设或新设营利性学校,且义务教育服务供给的主体责任在于政府,故这一阶段的民办小学初中在严格执行国家课程方案和课程标准基础上,应坚持特色办学、优质发展,与公办学校实行差别定位、错位互补,重在满足社会多样化选择性的教育需求;对于高中阶段民办学校而言,同样重在多元化、特色化、国际化办学,为相应人群提供个性化、多样化选择。

 再次,为了更好适应经济社会发展和实现自身转型发展需要,各类民办职业院校应紧紧围绕国家和地方发展战略规划,进一步明确技术技能人才培养定位,突出以服务区域经济和产业发展为己任,深化产教融合、校企合作,努力提高技术技能型人才培养水平,为经济建设和社会发展提供更多更好的人力智力支撑。同时现有400多所民办本科普通高校(含独立学院),要积极响应国家号召,加快向应用技术类本科高校转型步伐,着力培养适应经济结构调整、产业转型升级和新产业、新业态、新商业模式需要的高等级应用型专门人才。

  最后,对于面广量大的各类培训教育机构而言,也应突出以立德树人为根本任务,定位于为提高人的文化素养服务和为社会提供各类有用的专业技能培训服务,坚持面向大众、面向市场办学,努力在完善终身教育体系、构建学习型社会中发挥建设性作用。需要指出的是,当前社会上一些培训教育机构,存在违规或超范围经营问题,其针对义务教育阶段学生所开展的课业补习活动,一定程度冲击了素质教育,不仅加重了学生课业负担,也加重了家长经济负担,亟须加以清理和纠正。

 

三、完善制度,规范运行,建立健全内部治理机制

  发展必须规范,规范也是一种促进。新法新政出于更好保障和实现教育公益属性,促进民办教育健康可持续发展,对民办学校法人治理和内部运行等事宜做出了一系列新规新制。这些新规新制主要体现在以下几个方面:

  一是凸显了党对民办学校的政治领导地位,强调要坚持党的领导与依法治校有机统一,推动民办学校把党组织建设有关内容纳入学校章程,明确党组织在学校法人治理结构中的地位,保证党组织在重大决策、监督、执行各环节有效发挥作用。

  二是明确规定民办学校的举办者要根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理,同时要求民办学校建立相应的监督机制,完善校长选聘机制,依法保障校长行使管理权,对学校关键管理岗位实行亲属回避制度,完善教职工代表大会和学生代表大会制度。

  三是强调要健全资产管理和财务会计制度,要求民办学校举办者应依法履行出资义务,将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下,明确在存续期间民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累享有法人财产权,任何组织和个人不得侵占、挪用、抽逃。

  四是进一步强调规范办学行为,要求各级各类民办学校诚实守信、规范办学,并切实加大对各种违法违规办学行为的查处及惩戒力度,同时更加明确了民办学校安全主体责任,较好构建起包括对所有民办学校实行设立审批先证后照、学费专户管理、办学信息公开以及黑名单制度等在内的风险预警和防控机制。

  在以上诸多新规新制下,当前和今后一个时期,各级各类民办学校务必要进一步认清大局走向,端正办学思想,自觉在依法办学、规范办学、诚信办学轨道上正本清源、回归正位。为此,一方面,要按照新法新政要求,及早组织修订学校章程,明确学校办学类型,理顺各类权力主体关系,限定举办者及其代表在董事会(理事会)成员中的比例,着力构建更加完善的民办学校法人治理结构,建立健全决策程序、执行机制和监督制度,推动多方共治,实现良善治理。其中,尤为重要的是要明确党组织参与学校决策和监督的相应程序及具体方式。另一方面,要以落实民办学校法人财产权为重点,在健全资产管理和财务会计制度的同时,加快实行学费收入专户管理,全面实施财务收支预、决算制度,确保将学费收入主要部分用于教育教学活动,提高教师收入,改善办学条件,改进教育质量。此外,要配合外部监管的推进,主动加强各类办学信息的披露,适时设立最低注册资本金和风险保证金,从源头上防范和化解各种可能的办学风险,从而增强市场公信力,提高社会认可度。

(来源/《教育发展研究》 作者/董圣足 责任编辑/卢振烨)

 


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